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加强碳交易市场机制建设

2021-09-13 16:15:15 中国工业经济   作者: 吴茵茵  

全球气候变暖将对人类赖以生存的自然生态环境造成巨大破坏,而人类活动产生的温室气体排放(主要是二氧化碳排放)是自20世纪中期以来全球气候变暖的主要原因。作为全球最大的发展中国家以及最大的二氧化碳排放国,中国高度重视应对气候变化问题,积极采取多种措施推进节能减排、促进低碳经济转型。碳排放权交易市场(简称为“碳市场”)由于具有灵活性、节省成本和有效性等优点,被认为是减少全球温室气体排放、应对气候变化的有效手段。2011年中国政府在“十二五”规划中正式提出逐步建立碳市场,2013-2016年北京、天津、福建等地区先后启动碳市场试点,2021年全国碳市场在发电行业率先启动线上交易。2021年政府工作报告强调扎实做好碳达峰、碳中和各项工作,其工作之一即为加快建设碳市场。未来中国有望建成全球覆盖温室气体排放规模最大的碳市场,这将成为应对全球气候行动的重要一步。因而,研究中国碳市场的碳减排效应具有重要的理论和现实意义。

自2011年碳市场建设规划的提出至2021年全国碳市场线上交易的启动,碳市场在中国的发展已近10年。在此期间,碳市场是否成为中国应对气候变化的有效手段呢?相比欧美等西方发达国家,中国碳市场建设起步晚,覆盖主体多为国有企业,且存在立法滞后、市场机制薄弱等问题,但这似乎并不影响北京等地区碳市场的履约率及其碳减排效应。但是,如果碳市场机制薄弱、市场运行效率低,那么碳市场是通过何种渠道督促控排主体履约进而实现碳减排效应呢?对于该问题,已有相关研究并未给予充分阐述和解释。考虑到中国传统行政干预型环境规制工具(如环境目标责任的逐层分解、对地方政府的环境责任考核等方式)的主导地位,以及当前北京等地区碳市场覆盖主体多为国有企业、碳市场机制薄弱等国情,一个合理的猜测是:控排主体基于碳交易激励机制以及受政府行政管控两大原因,积极实现碳减排,在实现市场收益的同时也能完成相关责任考核目标或免受相应惩罚。其中,碳市场中的政府行政管控可能体现为政府通过行政干预方式(如将控排主体的履约行为纳入相关环境责任考核体系或对未履约行为制定相应的行政惩罚措施等)直接督促控排主体履约,而当前控排主体多为国有企业的市场特征又为政府有效督促控排主体履约提供了现实基础。

研究发现

吴茵茵、齐杰、鲜琴和陈建东发表在《中国工业经济》2021年第8期的论文《中国碳市场的碳减排效应研究——基于市场机制与行政干预的协同作用视角》基于中国碳市场存在 “重履约轻交易”的普遍现象,提出中国碳市场基于市场机制与行政干预的协同作用促进碳减排的理论猜想,并分别从理论和实证两个角度阐明和检验北京等8个试点地区碳市场促进碳减排的内在机制与实际效果。

研究发现,北京等8个试点地区碳市场能够显著降低本地区的碳排放总量与碳强度,且未对地区生产总值产生不利冲击。不过,进一步研究发现,以碳价和市场流动性衡量的碳交易市场机制均未能产生显著的碳减排效应,以相对市场交易规模衡量的碳交易市场机制仅能部分解释碳市场的碳减排效应。因而,总体而言当前试点地区碳市场的碳交易市场机制作用有限。既然碳交易市场机制的作用有限,那么又是什么因素强化了试点地区碳市场的碳减排效应呢?本文的理论研究阐明,当碳市场的发育度低、碳交易市场机制不完善时,面临碳减排压力的地方政府可以通过增强管控的方式促进控排主体履约,碳交易市场机制越不完善,预计政府管控对碳市场的影响越强烈。在实证研究方面,当以国有企业占比等指标衡量政府对控排主体的管控力度(即行政干预力度)时,实证结果显示,行政干预能够显著增强试点地区碳市场的碳减排效应。因而,政府对碳排放行为的行政管控是当前试点地区碳市场实现碳减排效应的重要推力。另外,在地区异质性方面,研究发现北京碳市场的碳减排效应最强,上海、深圳碳市场次之,而广东、湖北碳市场的碳减排效应整体略弱;在减碳降污协同效应方面,研究发现试点地区碳市场在实现碳减排效应的同时,也在一定程度上抑制了二氧化硫排放与空气污染。

研究启示

第一,进一步发展和完善地区及全国碳市场的制度建设,增强碳交易对碳减排行为的市场激励作用,逐步建立市场机制在碳市场领域的主导作用。虽然行政干预与碳市场均能通过数量控制实现既定的碳减排目标,但相比行政干预型碳减排工具,碳市场的显著优势在于通过碳交易降低减排成本,进而能够实现既定减排目标下的减排成本最小化。本文研究发现,虽然试点地区的碳市场具有显著的碳减排效应,但碳交易在其中发挥的作用有限。虽然地方政府通过行政干预也能督促控排主体履约,但市场机制的功能性缺失将使得碳市场政策“名不副实”,控排主体也难以通过市场机制降低环境遵从成本,中国的碳减排政策也难以从行政干预型转为更经济有效的市场激励型。因而,已开展碳市场的地区应继续加强碳市场的制度建设,如完善碳排放数据的统计、核查、报送等制度,建设组织良好、功能完善的交易平台和第三方服务机构,鼓励碳金融产品创新等。全国碳市场的开展应注重统一碳交易平台的建设,需把督促控排主体履约以及推动控排主体通过碳交易降低减排成本置于同等重要地位。

第二,碳市场建设应当正确处理政府与市场的角色定位,科学合理界定政府与市场的行为边界,最大程度发挥市场机制与行政干预的协同促进作用。虽然一些研究指出中国政府对市场的控制和干预、国有企业占据主导地位等使得中国在建设以市场为基础的碳交易平台方面存在困难(Liu et al., 2015),但不可否认,在市场化减排机制尚未有效建立之前,政府加强对碳排放行为的管控是实现既定碳减排目标的有力手段,有效的政府运作也是碳交易平台迅速建立与运转的强有力保障。本文研究发现,政府对市场可行使的管控力度越大,则碳市场试点地区越能在不影响经济发展的前提下降低碳排放。然而,行政干预的有效性并不意味着行政干预越多越好,碳市场的建设与完善应正确处理政府与市场的角色定位。通常而言,政府应当通过完善交易平台建设、强化交易监管、完善相关法律法规等为控排主体创建高效率运行的碳市场,以完善的碳交易制度激励控排主体基于成本效益原则参与碳交易,通过碳交易节约减排成本进而实现既定碳减排目标。

第三,实现碳达峰、碳中和目标需要在总结试点经验的基础上加快推进全国碳市场建设。为实现2030年前碳达峰、2060年前的碳中和的气候行动目标,中国需继续深入挖掘各碳排放主体的碳减排潜力。在全国范围内采用市场机制替代传统的行政干预促进碳减排,能够有效降低整个经济社会的碳减排成本。加快推进全国碳市场建设、建立覆盖更多行业的全国统一碳交易平台是中国实现碳达峰、碳中和目标的重要举措之一。相比地区碳市场,全国碳市场将更大范围内的排放主体纳入控排与市场交易范畴,这不仅避免了地区之间可能存在的“碳泄漏”效应,也能在更大程度上平滑各控排主体的碳减排成本,实现全国范围内的碳减排成本最小化。

 




责任编辑: 江晓蓓

标签: 碳交易市场机制

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